國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)仇保興博士從深度城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵談起，系統(tǒng)梳理了“新常態(tài)”下城鎮(zhèn)化的主要特征與挑戰(zhàn)，并指出了未來實(shí)現(xiàn)深度城鎮(zhèn)化的十個(gè)戰(zhàn)略。

　　一、城鎮(zhèn)化的主要特征與挑戰(zhàn)

　　過去的三十年，人們將城鎮(zhèn)化過程視為GDP增長(zhǎng)的動(dòng)力，城市建設(shè)也是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。但是在未來的三十年，這種以GDP增長(zhǎng)為主的灰色的城鎮(zhèn)化應(yīng)該向以人為本的綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。歸結(jié)起來，就是要由過去以速度和廣度為主的城鎮(zhèn)化向以深度為主的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正面臨以下幾個(gè)挑戰(zhàn)：  

　　第一，城鎮(zhèn)化速度明顯放緩。  

　　第二，機(jī)動(dòng)化將強(qiáng)化郊區(qū)化趨勢(shì)。機(jī)動(dòng)化、霧霾、高房?jī)r(jià)這三大因素都會(huì)推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過早、過快轉(zhuǎn)入郊區(qū)化階段。  

　　第三，城市人口老齡化快速來臨。中國(guó)的老齡化比想象中來的更快，影響也更加深遠(yuǎn)。近十年，出生人口數(shù)下降，老齡化比例持續(xù)上升。  

　　第四，住房需求持續(xù)減少。  

　　第五，碳排放國(guó)際壓力空前加大。過去十年，中國(guó)碳排放增長(zhǎng)速度幾乎是美國(guó)的十倍左右。  

　　第六，能源和水資源結(jié)構(gòu)性短缺持續(xù)加劇。從能源結(jié)構(gòu)上來看，中國(guó)人均煤、石油、天然氣的儲(chǔ)量?jī)H為世界平均水平的60%、7.7%和7.1%，目前我國(guó)水質(zhì)性缺水和突發(fā)性水污染加劇，極端性氣候增多，有可能會(huì)帶來結(jié)構(gòu)性的、地區(qū)性的水危機(jī)。  

　　第七，城市空氣、水和土壤污染加劇。  

　　第八，小城鎮(zhèn)人居環(huán)境退化、人口流失。十年間，我國(guó)小城鎮(zhèn)居住人口減少了十個(gè)百分點(diǎn)。小城鎮(zhèn)衰退不僅會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的大城市病，而且也會(huì)弱化其為“三農(nóng)”服務(wù)總基地的作用，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。  

　　第九，城市交通擁堵日趨嚴(yán)重。目前，嚴(yán)重的交通擁堵現(xiàn)象開始從大城市到小城市，從東到西，從高峰到全天候蔓延。  

　　第十，城鎮(zhèn)特色和歷史風(fēng)貌喪失。在提高“容積率”的利益驅(qū)動(dòng)下，歷史街區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑被隨意推平，特有的空間紋理逐漸消失，傳統(tǒng)的城市與周邊環(huán)境和諧相處的格局被破壞。  

　　第十一，保障性住房積存與住房投機(jī)過盛并存。一方面，政府建造的保障房被安排在缺乏配套設(shè)施的遠(yuǎn)郊區(qū)，空置率較高；另外一方面，由于缺乏財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、空置稅等調(diào)節(jié)工具，投機(jī)性購(gòu)房正在扭曲住房需求并塑造泡沫。   

　　第十二，城市防災(zāi)、減災(zāi)功能明顯不足。大城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加劇已成為國(guó)際通病。

　　二、“深度城鎮(zhèn)化”的主要策略

　　仇保興在總結(jié)了我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的問題和挑戰(zhàn)之后，提出了以下十點(diǎn)推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化的主要策略。  

　　第一，穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，防止助推郊區(qū)化。任何土地制度的改革，都要考慮其對(duì)郊區(qū)化的正影響和負(fù)影響。未來，要依據(jù)城市總體規(guī)劃，用“綠線”劃定城郊永久性農(nóng)地和生態(tài)用地，并作為“城市永久性邊界”。此外，還要堅(jiān)決制止小產(chǎn)權(quán)房滋生。  

　　第二，以“韌性城市”規(guī)劃整合城市整體資源，提高城市防災(zāi)能力。韌性城市的城市系統(tǒng)能夠消化并吸收外界干擾（比如災(zāi)害），并保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能。韌性內(nèi)涵包括技術(shù)韌性、組織韌性、社會(huì)韌性和經(jīng)濟(jì)韌性、交通韌性。其中，交通韌性是整個(gè)城市韌性的關(guān)鍵。深度城鎮(zhèn)化的實(shí)施，需要整合與“韌性城市”相關(guān)的示范工程，包括綠色交通城市、海綿城市等等。  

　　第三，推行“城市交通需求側(cè)管理”，促進(jìn)綠色交通發(fā)展。目前城市高架路、立交橋過多，盲目拓寬街道、壓縮或取消自行車道已形成惡果，應(yīng)該從需求側(cè)方面對(duì)大城市擁堵進(jìn)行相關(guān)管理。比如，可以減少內(nèi)城停車位、提高停車費(fèi)；增加公交專用道與步行街；按‘單雙號(hào)’或不同編號(hào)車牌出行控制等。  

　　第四，變革保障房建設(shè)體制、降低房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。城市居住是否幸福，是由最底層的低收入者的感受決定的。歐盟的“住房合作社”模式提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，即由符合條件的低收入無房戶自由出資自己組織成立“合作社”，平等購(gòu)地、參與設(shè)計(jì)、建造、租售并舉，政府優(yōu)惠支持。這種模式保證了保障房建設(shè)的質(zhì)量、減少了空置，有效地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用。此外，還應(yīng)該從補(bǔ)磚頭盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)人頭，增強(qiáng)保障性補(bǔ)貼的有效性。  

　　第五，全面保護(hù)城鎮(zhèn)歷史街區(qū)、修復(fù)城市文脈。城市發(fā)展過程中，可以用“紫線”劃定城市歷史街區(qū)、重點(diǎn)文保單位及風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，嚴(yán)格進(jìn)行管制與修整。還可以強(qiáng)化城市規(guī)劃委員會(huì)制度、開拓市民參與規(guī)劃管理的途徑。此外，還可以推行“以獎(jiǎng)代撥”的補(bǔ)助模式，搶救式修復(fù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村。  

　　第六，推行“美麗宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)農(nóng)村傳統(tǒng)村落。農(nóng)村的發(fā)展模式不同于城市，是一種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的模式，它的一切都來源于土地。基于此，仇保興博士強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該以城、鎮(zhèn)、村空間人口合理密度指標(biāo)來替代“建設(shè)用地增減掛鉤”。其次，撤銷合并村莊要經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，除城市近郊、沙漠、草原之外，禁止合并村莊。此外，結(jié)合鄉(xiāng)村資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。  

　　第七，強(qiáng)化城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展管治，促進(jìn)高密度城鎮(zhèn)化地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。首先，要科學(xué)預(yù)測(cè)城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期人口規(guī)模變動(dòng)趨勢(shì)和群服務(wù)功能；其次，建立管理機(jī)構(gòu)，建立良好的城市群規(guī)劃，解決單個(gè)城市規(guī)劃解決不了的問題，包括“資源共享、環(huán)境共保、基礎(chǔ)設(shè)施共建、支柱產(chǎn)業(yè)共樹”等等；最后，還要推動(dòng)包括“綠道”在內(nèi)的群內(nèi)多樣化交通設(shè)施建設(shè)。  

　　第八，對(duì)既有建筑進(jìn)行“加固、節(jié)能、適老”改造，加快綠色建筑推廣。在此過程中，應(yīng)調(diào)動(dòng)各方參與改造的積極性，發(fā)揮五千多億住房公共維修基金的作用，各級(jí)政府對(duì)舊房改造成綠色建筑的項(xiàng)目給予按平方米分等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。  

　　第九，以特色生態(tài)小城鎮(zhèn)為抓手，分批進(jìn)行人居環(huán)境提升改造。目前，小城鎮(zhèn)需要解決的主要問題包括：教育、就業(yè)、醫(yī)療和婚姻。要推行深度城鎮(zhèn)化，就要著手解決上述問題，修復(fù)小城鎮(zhèn)建筑風(fēng)貌、傳承歷史文化；分區(qū)域公開招標(biāo)由大企業(yè)承包小城鎮(zhèn)道路整修、綠化、供水、污水、排水、垃圾和供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等。  

　　第十，以治理“城市病”為突破口，全面推進(jìn)智慧城市建設(shè)。智慧城市是針對(duì)城市病的“綜合療法”，是節(jié)能減排的“綠色工程”，更是群眾方便監(jiān)督政府、提高政府運(yùn)行效能和推動(dòng)“萬眾創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)”的利器。  

　　城市是“問題”的根源，也是解決問題的鑰匙，深度城鎮(zhèn)化正是速度城鎮(zhèn)化的解藥。深度城鎮(zhèn)化至少能產(chǎn)生三十萬億有效投資需求，它要求把城市治理策略擴(kuò)大到城鎮(zhèn)群及城鄉(xiāng)關(guān)系的大范圍，只有把城市放在城市群和鄉(xiāng)村之間來考慮，我們的城市才會(huì)有比較好的未來。