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　　4. 美國國家公園界外管理方法

　　界外管理問題的多樣性和綜合性要求管理方法的多樣性

　　Shafer將其概括為從強勢向溫和漸變的3大類方法：

　　依據法律法規(guī)進行管理（強勢）

　　采用經濟手段進行管理（強勢-溫和）

　　通過合作保護進行管理（溫和）

　　4.1 依據法律法規(guī)進行界外管理

　　依據法律法規(guī)進行界外管理是指，根據法律、規(guī)章和條約規(guī)定限制界外土地利用、防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　這是最為強勢的方法。根據美國國家公園界外土地權屬，法律法規(guī)大致可分為以下2種類型：

　　第1種類型針對聯(lián)邦所有土地的利用活動

　　相關法律法規(guī)包括國家公園基本法、國家環(huán)境政策法、荒野法、野生和風景河流法、瀕危物種法、國家森林管理法等。

　　第2種類型針對地方政府和私人土地的利用活動

　　相關法律法規(guī)包括相應級別地方政府的區(qū)劃和規(guī)劃等。

　　依據法律法規(guī)進行界外管理的難點在于對私人土地的管理。對私人財產權的尊重。

　　緩沖區(qū)方法在美國國家公園至今未得到美國國會立法認可，其主要原因就是出于對將被劃入緩沖區(qū)的私人土地所有者權利的考慮。

　　4.2 采用經濟手段進行界外管理

　　采用經濟手段進行界外管理是指，通過購買土地所有權、購買地役權、以及實施有獎勵的地役權，防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　購買土地所有權是指購買國家公園邊界外那些非聯(lián)邦土地。

　　購買地役權是指，國家公園管理局購買私人土地所有者的部分土地使用權。

　　有獎勵的地役權，即用稅收優(yōu)惠換取地役權。

　　這是相對溫和的方法，一般針對國家公園界外的私人所有土地。

　　采用經濟手段進行界外管理的難點在于代價昂貴，經濟負擔重。

　　4.3 通過合作保護進行界外管理

　　通過合作保護進行界外管理是指，與界外土地相關的其他利益相關者一起工作，通過教育、影響和說服，而不是強迫遵守，防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　這是最為溫和的方法，而且能夠實現(xiàn)國家公園和利益相關者的共贏。

　　通過對《2006年美國國家公園管理政策》的整理分析可知，美國國家公園界外合作保護的內容和方式豐富多樣。其中，規(guī)劃層面的合作保護最為突出，表現(xiàn)為：

　　一方面，將總體管理規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃的一個組成部分，鼓勵公眾參與到公園總體規(guī)劃中來；在總體管理規(guī)劃中明確公園界外威脅及其處理措施。

　　另一方面，需要公園管理者及時掌握界外各項土地規(guī)劃和開發(fā)項目的動向，并積極參與到各種類型的區(qū)域規(guī)劃中，對不利于公園的部分進行充分協(xié)調、提出修改建議等。

　　另外，合作保護還表現(xiàn)在自然資源管理層面：國家公園與相關管理機構以及非政府組織、私人組織、私人土地所有者等簽署協(xié)議（agreement），來共同保護植被、動物、水體等自然資源；

　　以及建立國家公園網絡層面：與各利益相關方合作，將國家公園與其他保護區(qū)通過走廊聯(lián)系在一起，創(chuàng)造無縫的公園網絡系統(tǒng)。

　　合作保護的基礎在于自愿參與，因此，提供技術支持、開展教育項目、支持入口社區(qū)規(guī)劃等措施有利于對利益相關方自愿參與觀念的培養(yǎng)，是合作保護的有力保障。

　　盡管合作保護能夠充分發(fā)揮公眾作用，其產生的力量是很強大的，但是也存在一定的缺陷，即其成果過于隨機，缺乏整體性和有效性。

　　4.4 界外管理方法分析比較

　　5. 對我國風景名勝區(qū)界外管理的借鑒

　　在美國,國家公園不是孤立的單元、而是區(qū)域景觀重要組成部分的觀念已被認識和接受。

　　如何合理采用法律、經濟、合作保護等管理方法進行界外管理，使其不僅有利于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護，而且有利于利益相關者受益，他們既有經驗也有教訓，而且仍然在不斷探索發(fā)展。

　　盡管美國國家公園管理體系與我國風景名勝區(qū)管理制度存在較大區(qū)別，兩國土地管理制度也不同，國情更是差距較大，但是總結前述分析，筆者認為，以下5個方面可供風景名勝區(qū)界外管理借鑒。

　　借鑒1: 提高對界外影響嚴重性和界外管理必要性的認識

　　從美國國家公園開展界外管理的歷程可知，早期管理者和研究者認為影響源主要來自公園內部的游客使用和/或管理不善，到20世紀80年代才發(fā)現(xiàn)界外威脅嚴重程度已經超過了內部影響。

　　當前，我國風景名勝區(qū)管理與美國國家公園早期認識類似。因此，應提高對界外影響嚴重性和界外管理必要性的認識，盡早采取措施，做到“防患于未然”。

　　借鑒2: 開展界外影響的科學研究和監(jiān)測

　　從美國國家公園開展界外管理的歷程可知，掌握界外影響的科學數據，是進行界外管理的重要基礎。

　　對我國而言，有必要將一部分關注從風景名勝區(qū)界內轉向界外，廣泛開展界外影響的科學研究。

　　另外，我國數字風景區(qū)（監(jiān)管信息系統(tǒng)）建設工作正在穩(wěn)步進行，如果能夠增加界外影響相關監(jiān)測內容，積累數據，可以為界外管理提供科學、可信的依據。

　　借鑒3:增強風景名勝區(qū)邊界劃定的科學性

　　從美國國家公園開展界外管理的必要性分析可知，外部原因即生態(tài)過程的連續(xù)性是難以改變的，但是內部原因即邊界劃定的科學性則是可以通過研究和規(guī)劃加以改進，從而實現(xiàn)在界外影響產生的源頭進行控制。

　　借鑒4:深入探討適宜的界外管理方法

　　從美國國家公園界外管理方法可知，界外管理是一個綜合的問題，涉及生態(tài)、法律、政治、經濟、社會等學科，因此問題的解決思路和方法可以多種多樣。而且，在不同的實施背景下，管理方法的執(zhí)行效果大不一樣。

　　當前我國風景名勝區(qū)界外管理方法尚未系統(tǒng)，因此，需要積極深入探討適合我國風景名勝區(qū)界外管理的方法。

　　借鑒5:豐富界外合作保護的內容和方式

　　合作保護是當今世界保護領域的主要戰(zhàn)略。當前，我國風景名勝區(qū)合作保護的觀念已經有所建立，但是具體操作方法則尚處于摸索階段。

　　建議以規(guī)劃作為突破口，不斷豐富界外合作保護的內容和方式：

　　一方面，在風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中明確界外影響及管理的內容,并鼓勵公眾尤其是周邊社區(qū)參與到風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，盡可能實現(xiàn)社區(qū)共贏；

　　另一方面，風景名勝區(qū)管理機構應積極參與到周邊區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中，對這些規(guī)劃中不利于風景名勝區(qū)資源保護的部分進行充分協(xié)調、提出修改建議、提供技術支持等。