導讀

　　從今年6月份開始，我國多地發生洪澇地質災害，對人民的生命財產造成了嚴重損失，防汛形勢十分嚴峻，防汛工作刻不容緩。面對這場特大洪災，中國城市規劃學會組織專家、學者，從規劃視角探討防洪減災。

作者

　　章明宇，男，博士，博士后，浙江大學城市規劃與設計研究所

　　華  晨，男，博士，浙江大學城市規劃與設計研究所，所長，教授；浙江大學建筑設計研究院有限公司，總規劃師

水能載舟，卻不能載車

　　如果說需要比一比中國哪個城市的公交車司機技術最好，相信各地的“老司機”都愿意和大家切磋切磋。但如果說哪兒的公交車司機的全地形駕駛經驗最為豐富，那應該非武漢師傅莫屬。因為他們不僅在公路上馳騁，在夏季往往還需要經常“兩棲”駕駛。然而在一身高超本領的背后卻是武漢人民的無奈。作為長江流域重要的節點城市，武漢三鎮橫跨長江兩岸，自古以來就飽受水患之擾。為了抗擊洪水，武漢長江干堤不斷加固抬高，在汛期來臨時的“懸河”現象導致城市內澇無法順暢排出，給城市居民的生產生活造成嚴重影響。

圖1 武漢公交車在城市道路上涉水前行

　　當然，這種現象并非武漢所特有，造成洪水與內澇的影響因素也很多樣。洪澇災害作為我國最為常見的自然災害，每年造成的人員傷亡與經濟損失巨大。為了保障老百姓的生命財產安全與社會經濟發展成果，我國作為“基建狂魔”在水利設施建設方面保持著長期的、龐大的資源投入，三峽工程等一批世界領先的水利設施已經投入使用并發揮了卓越的防洪效用，推動綜合防洪能力穩步提升。

　　然而面臨越來越復雜且難以預測的氣候變化，人居環境依然時刻處于洪澇災害的陰影之下。從今年6月2日至7月12日，中央氣象臺連續40天發布暴雨預警，全國共有433條河流發生超警以上洪水，其中109條河流發生超保洪水，33條河流發生超歷史洪水；長江、黃河上游、珠江流域西江和北江、太湖先后發生1號洪水。依據最新的衛星遙感監測顯示，7月14日06時，鄱陽湖主體及附近水域面積達4403平方公里，約是枯水期水域面積的8倍，往年豐水期水域面積的1.5倍，已經接近我國最大湖泊——青海湖的水域面積，并仍然保持著擴大趨勢。中國最大湖泊稱號桂冠易主，意味著鄱陽湖周圍城鎮與鄉村正在經歷著嚴峻的洪水考驗。總體上來看，2020年內的洪水汛情已經超過1998年特大洪水。

圖2 鄱陽湖水域面積變化

　　為何在水利設施建設卓有成效的2020年，依然會出現如此大規模的洪澇汛情？這或許是縈繞在很多人心中的一個疑惑。拋開氣候變化這一全球級現象，我們不妨換一個視角進行解讀。1998年到2020年，是中國社會經濟發展最為快速的20年，我國城鎮化水平從1998年的33.35%提升到2019年60.06%，增長了約一倍，超過4億人口從鄉村遷移到城市居住、生活、工作，城鎮村建設用地面積從2001年的3.73億畝增長到2016年的4.71億畝。大規模城市建設過程中的用地性質轉變，導致原有生態滲水地面變成道路、建筑等不滲水硬質地面，加快了暴雨的地表徑流速度，促使雨水快速匯集到江河湖等水系。與此同時，江河湖水系在城市建設過程中同樣受到破壞，河道填埋、水面侵占等現象屢禁不止，削弱了水系整體承載能力，造成洪峰的快速到來。此外，城市發展 “重地上、輕地下”的建設思路長期存在，防洪排澇設施建設欠賬較多，尤其是老城區的地下管網等設施老舊且更新難度較大，加劇了城市內澇災害的不利影響。

規劃使人們與水和解與共生

　　針對似乎愈演愈烈的城市洪澇災害，各個地方政府相繼提出了“五水共治”、“海綿城市”等新的城市規劃理念，并在系著重優化提升城市防洪排澇設施的同時，通過其他政策工具不斷優化城市綜合抗災能力。

　　對于極易遭受洪水災害的地區，城市政府通過城市更新改變用地性質，將城市建設用地轉變為生態用地，減少該區域的生產生活活動。例如武漢漢水與長江交匯處的南岸嘴地區，原本是漢陽區重要的工業、商業集聚區，中國近代最早的官辦鋼鐵企業漢陽鐵廠就在南岸嘴地區設有碼頭。受地勢所限，南岸嘴地區在1998年長江特大洪水中受災嚴重。

圖3 1998年武漢南岸嘴地區鳥瞰，圖源：魔都財觀

　　此后，武漢市政府在修建1280米駁岸堤壩的同時，對南岸嘴地區進行城市更新，城市居民陸續遷出。在充分考慮防洪需求后，更新改造20余年的南岸嘴地區進行“生態留白”處理，減少該區域在洪水侵擾時的受災損失和防洪投入。

圖4 2020年武漢南岸嘴地區鳥瞰，圖源：魔都財觀

　　城市防洪理念逐步從單純的工程性防洪向綜合的生態型防洪轉變。宜疏不宜堵，是古代大禹治水就留下的寶貴經驗。簡單的通過增高堤壩來防御洪水，將會帶來更高的決堤風險和更嚴重的災害影響。已有研究顯示堤壩兩側水位差每增加1.5 CM，決堤風險將增加60%。“韌性城市”概念的提出，就是通過提升城市各項系統的韌性，來減少城市受災損失，加強災后恢復重建能力。面向城市洪澇災害，韌性城市規劃需要直面洪水周期性的環境動態特征，通過提升城市的洪水適應能力（floodability），主動適應洪水，而非被動的抵抗洪水。例如對水利防洪駁岸和堤壩進行生態化設計，并在濱水空間預留足夠的防洪區域。堤壩等防洪設施的建設其本質是防御洪水，但同時濱水空間也是人們休閑娛樂的優質場所。通過對于濱水空間的復合功能設計，使得該空間可在非汛期作為老百姓的活動場所，而在汛期充當洪水沖擊城市的緩沖地帶。

圖5 非汛期的海綿公園，圖源：人類居住

圖6 汛期海綿公園成為泄洪區，圖源：人類居住

　　此外，也可以通過擴寬河流空間，減輕河流高水位期對建成環境和人類的影響。如荷蘭“拓寬河流空間”項目，通過降低河灘、加深夏季河床、提防內移、降低防波堤及將其平行移防、建設河流分支、拆除或修改河面障礙物等方式，為洪水期間的水體留下足夠多的冗余空間，并加快洪峰流動速率。

圖7 荷蘭“拓寬河流空間”項目具體措施

　　隨著我國國土空間規劃體系的逐步完善，新的規劃框架能夠較好的彌補城市規劃與土地利用規劃對于陸域空間的側重，將原本割裂的陸域空間與水體空間納入到同一個規劃平臺中，為“水土整合”的城市防洪規劃提供了非常好的工作基礎?；诎l展趨勢研判、空間資源調配、實施監測預警等機制，規劃可以幫助城市復雜系統更好的應對洪澇威脅。在我國后續國土空間規劃實踐過程中，可以繼續推動如下方面工作：

1.編制流域性國土空間規劃，加強區域協調

　　洪澇災害是流域性的問題，單憑某一個城市的個體努力往往難以應對災害侵擾。雪山冰原的每一滴水，終將鑄就大江大河中的洶涌波濤；上游流域水系的每一次截彎取直、自然岸線破壞都有可能加劇下游洪澇災害破壞程度。為了保障流域整體安全，需要充分協調流域沿線各行政單元，在充分考慮上下游關系的基礎上合理利用水資源、岸線資源。通過流域性國土空間規劃，明確各地發展目標與建設底線，并搭建多方協作的溝通交流平臺，圍繞流域安全等核心問題進行有效協商。此外，依賴于逐漸成熟的國土資源監測體系和數據平臺，可以從水土流失、河道變化等指標綜合研判流域洪澇風險，評估易受災區域，提前做好應急預案和工作計劃。當下，中央政府正在加快編制長江經濟帶國土空間規劃，該規劃的科學編制與有效實施將為黃河、珠江等其余六大水系，以及其他小規模流域的流域性國土空間規劃的編制提供經驗借鑒。

2.全面的適水性規劃設計（water adaption planning and design）

　　為了更好的應對城市洪澇，在具體的地方國土空間規劃中需要強調適水性規劃設計。對于城市不同建設區域，可以依據城市洪澇災害模型評定各區域的脆弱性，并按其脆弱性等級進行區域類型劃分，從而對該區域的用地開發“分類精準施策”。其中，對于容易受到洪澇災害影響的區域，可以設置適水性規劃建設導則，融入到控制性詳細規劃體系中，對建筑形式、建筑材料等具體內容提出明確規定。

　　同時，在城市公共空間設計過程中進一步凸顯適水性，充分考慮到城市洪澇災害的周期性特征，對公共空間進行復合功能規劃設計，滿足在平時、輕度災害、重度災害等不同場景下的多功能需求。通過營造這類灰色空間，加強城市整體儲水、蓄水能力，增添更多的泄洪區域，從而保護城市關鍵性生產生活空間。

圖8 日常使用過程中，紐約濱海岸線著力打造體育公園等公共空間，為擁擠的都市生活提供可以交流、游憩和舒緩壓力的場所。

圖9 面對輕度的洪澇災害，紐約濱海岸線轉變為泄洪區，作為城市與河道之間的緩沖地帶，擴大水體承載能力。

圖10 面對嚴重洪澇災害情況，可移動的防洪堤壩將城市與洪水隔離，整個濱海岸線轉變為防洪空間。

　　如果我們對水露出笑臉，它也會很溫柔

　　“綠水青山就是金山銀山”，在看得見山、望得見水的詩意生活背后，需要與水共生、與水共融的人居環境建設與發展模式的支撐。我們有理由相信，隨著生態文明建設逐步融入到我國城市發展過程中，人與自然必將通過復雜的互動達成和解，形成新的生態平衡，實現人類文明的可持續發展。

參考文獻

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