2018年3月，在十三屆全國人大一次會議上，國務院新一輪政府機構改革提出組建“自然資源部”，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職能，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。這兩項改革意義重大，應當不折不扣地貫徹和落實，但由于這兩項改革都是新事物，而且涉及到政府部門及其內部司局的調整，因此應當在認真學習和研究的基礎上統一認識，盡快提出具體的落實方案，從而確保相關改革平穩有序進行。

　　一、組建自然資源部是破解“規劃打架”的關鍵一招

　　據不完全統計，我國經過法律和法規授權編制的規劃，至少有83種，其中發改委系統主導的國民經濟和社會發展規劃、國家主體功能區規劃，城鄉建設部門主導的城鄉規劃和國土部門主導的土地利用總體規劃影響最大，另外還有各種各樣的產業規劃、行業規劃、生態保護規劃、文物保護規劃以及越來越重要的環境保護規劃等。

　　這些規劃雖然都是在各級政府的統一領導下編制和實施的，但存在以下兩個方面的問題。其一，規劃目標、編制方法、技術標準、技術參數存在差異，加上政府各職能部門之間的利益分歧，因此常常出現規劃的不一致、不協調乃至相互沖突的問題。其二，因為規劃編制和實施權分屬不同的政府部門，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”“水利上不了岸，環保下不了水”，不但人為割裂了自然資源之間的有機聯系，造成了職能交叉重復以及存在所有權行使盲區等情況，而且也不利于生態系統的有效保護。

　　我國的立法者多年來一直希望解決這些規劃的沖突問題，然而，在“多部門管理”和“多頭規劃”的情況下，效果并不明顯。以土地利用總體規劃和城市規劃為例，1998年《土地管理法》修改時，建設部和一些地方建設廳認為“在城市范圍內城市規劃是基礎，土地利用總體規劃也需要執行城市規劃”，理由是“土地利用總體規劃非常原則，而城市規劃要更具體細致”。國土資源管理系統的意見則認為“土地利用總體規劃是合理配置和有效利用土地資源的高層次規劃，城市規劃和各項專項規劃在土地利用上，必須服從土地利用總體規劃。土地利用總體規劃和城市總體規劃、村莊和集鎮規劃相矛盾時以土地利用總體規劃為準。”相持不下之時，全國人大法律委員會最后只好居間協調說，“從土地利用的角度看，城市總體規劃應當服從土地利用總體規劃對城市建設用地規模的安排，至于城市規劃區內的土地利用，則應當執行城市規劃。國務院和省級人民政府在批準兩個規定時應當使之銜接。”最后，《土地管理法》不得不接受這一模糊籠統地折中方案。

　　為了解決規劃的重疊、交叉和沖突問題，中共中央和國務院2015年制定的《生態文明體制改革總體方案》提出，要在堅定實施主體功能區制度的基礎上“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃， 實現規劃全覆蓋，一張（規劃）藍圖干到底”的改革目標。不過，要實現“一張藍圖干到底”的改革目標，不僅需要推進規劃技術、手段和平臺的統一，而且需要實現規劃編制組織和主體的統一，后者甚至更為重要。因為如果沒有規劃編制組織和主體的統一，“多規合一”改革就會因為部門之間溝通和協調成本的增大而產生扭曲甚至會被拖垮。正因為如此，在本輪政府機構改革過程中，中央提出要將國土資源部的土地利用總體規劃組織和編制職責，國家發改委的主體功能區規劃組織和編制職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃的管理職責賦予給自然資源部統一行使。

　　二、自然資源部如何落實“多規合一”

　　當然，自然資源部的組建只是落實“多規合一”改革的第一步，各種規劃職能和機構統一到自然資源部之后，如何具體開展“多規合一”改革，建立統一的空間管制性規劃依然是需要進一步研究的問題。在這個方面，筆者認為，有以下三個問題應當引起頂層設計者和具體制度改革者的重視。

　　首先，要區分“經濟社會發展型規劃”與“空間管制型規劃”，并將“多規合一”限定在空間管制型規劃領域，而不宜將國民經濟和社會發展規劃、各種產業規劃也都納入到空間管制規劃體系中去，否則就會造成空間管制規劃與經濟社會發展規劃關系的紊亂。

　　其次，空間管制型規劃應當以“主體功能區規劃”為基礎，并將城鄉規劃中的空間管制措施并入土地利用總體規劃之中，從而建構“主體功能區規劃-土地利用總體規劃”為核心的空間管制規劃。

　　最后，國民經濟和社會發展規劃、產業規劃等經濟和社會發展規劃應當在空間管制規劃所建立的管制框架內運行，而不能本末倒置，將“國民經濟和社會發展規劃”作為土地利用總體規劃等空間管制規劃的依據和基礎。

　　（作者為蘇州大學王健法學院副教授）