北京是中國的首都，作為國家政治、科技、文化、信息的中心，社會資源高度集中，因為首都的吸引力而招致眾多人口，也導致了北京“城市病”的凸顯。如何解決，成了一個問題。2014年初，國家提出了京津冀協同發展戰略，其中，首都功能疏解即是題中之義。近日，北京市政府東遷通州以及其他一些傳言風起，又一次引發人們熱議。

　　首都，相較于一般城市，其特殊之處在哪?北京城作為元明清王朝的都城，至今已有幾百年的首都經驗，那么，歷史上北京城是否面臨此類問題，又是如何解決的?歷史經驗對于今天的城市發展困局是否有借鑒意義?就相關問題，記者記者采訪了北京大學城市與環境學院唐曉峰教授。

　　唐曉峰教授多年從事歷史人文地理研究，談及此事，他首先表明，對于傳聞，不便評論。但疏解北京非首都功能，是確定之事，可以作為討論的議題。

　　一般來說，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差別的，這影響到城市管理體制的設定。

　　在中國古代都城中，非首都功能的東西比現在少得多，越早的都城，非首都功能的東西越少，城里可以說是大朝廷，小社會，像秦咸陽、漢長安，城市主體就是大型宮殿，所以對都城的管理，主要是朝廷的事。長安城初期的建設就是蕭何主持的。到了后代，雖然居民區在京城中占的空間逐漸擴大，需要有基層衙門，但朝廷仍然參與城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步軍統領、五城御史、順天府尹，前兩個都是朝廷大員，順天府尹雖然是“地方官”，但級別比一般的府尹高二、三級。順天府是“京府”，其所轄的大興、宛平是“京縣”，還是有很強的首都色彩。

　　首都城市的歷史發展，有一個特點，其表現就是非首都職能部分的增加，比如老北京天橋一帶的發展。在首都城市向城市大社會發展的趨勢中，城市的首都職能與非首都職能的差異，或者說矛盾，也就越來越明顯。那么，一個獨立的首都特區，比如美國首都華盛頓特區，是否也存在這樣的問題?唐教授說，“其實，也一樣，照樣存在兩種不同利益的矛盾。曾經有一個華盛頓市長，因為不滿于聯邦政府的一項法案，認為它侵犯了華盛頓市的利益，所以帶頭去游行，向國會抗議，結果因為游行堵塞了大街，妨礙了交通，居然被抓了起來。”

　　又有朝廷官員，又有地方官，中國古代都城的管理常常是這樣，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天這樣明確、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出現的，古代并沒有如此清晰的劃分。

　　那么，在近代城市化進程中，脫離“國都”色彩之外的“北京市”，這樣一個城市管理色彩濃重的“市政府”是如何產生的?

　　唐曉峰教授介紹說，北京“市政府”的雛形是從“巡警”機構中慢慢發展出來的，最初以維持治安為主要職責，這出現在清末民初。

　　清朝后期，北京城變得十分復雜，而朝廷能力漸弱，城市管理幾乎癱瘓。有個美國人到北京看到了臟亂的樣子，感到奇怪，“這難道就是永樂帝和乾隆帝的偉大的京師嗎?”看過清末北京照片的人都會納悶，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕?

　　1900年，八國聯軍侵華，國都淪陷，事平之后，清廷開始自我革新，實行“新政”。北京的近代管理體制也由此開啟。由于當時北京城內百業雜處、秩序混亂，傳統體制下的城市管理模式無法適用。出于維護城市治安的考慮，清廷于1902年陸續裁撤五城御史衙門，仿照西方警政制度，籌辦了“工巡總局”，一方面負責城市治安，另一方面也承擔城市建設和管理的諸多職能，比如交通管理、公共衛生、社會救濟等。

　　1905年，清政府接受袁世凱的奏議，設立“巡警部”，接管了工巡總局，不久，又更名為“巡警總廳”，其職能不僅是京師內外城的警務，同時也包括了市政、交通、工商業管理、社會救濟等城市建設和公共管理職能。到了民國初年，巡警總廳又改建為京師警察廳，隸屬內務部，依然行使原有的城市管理職能。1914年，在內務總長朱啟鈐倡議下，成立京都市政公所，才將京師警察廳的城市管理職能剝離出來，由市政公所行使這些職能。市政公所的成立是北京歷史上極為重要的體制性變革，它可以說是北京市政府的前身。

　　首都，畢竟不是一個純粹的官員社會，它有百姓社區、各色實業，也有一個世俗平民社會，當然需要一套獨立的工作體制進行組織管理。1928年，北京改稱北平，成立北平特別市。當然，此時首都已經不在這里，情形完全不一樣了。