在全國眾多風景區，多頭管理、多方爭利的現象并不鮮見，主要管理部門權責不明、處境尷尬更使風景區亂象叢生。

　　南京明長城也是“一墻六治”

　　在南京，25公里長的明城墻，有6個部門在管理，從中山門到后半山園、從太平門到琵琶湖兩段歸附近部隊管理；獅子山城墻歸閱江樓景區管理；中華門城墻歸中華門景區管理；清涼門的一小段，因處在移動公司的大院內，歸移動公司管理；其余約18公里的城墻才歸城墻管理處管理。

　　據了解，城墻管理處成立于1988年，是南京市文化廣電新聞出版局的下屬單位。近兩年，社會呼吁應成立比城墻管理處更大的部門，全面管理保護南京明城墻，但到目前為止，新管理部門的成立沒有任何進展。

　　黃果樹：管委會和經營單位的門票之爭

　　在2012年國慶黃金周期間，黃果樹風景名勝區管委會忙著維持秩序、疏導游客；黃果樹旅游集團有限公司則忙著售票、經營酒店。兩個單位各司其責，看似平靜。

　　然而，黃金周剛過，管委會和黃果樹旅游集團之間的矛盾就暴露了。集團公司給其員工每人發了1000塊錢補助，而管委會員工卻什么都沒有得到。

　　黃果樹景區管委會主任皮永國對《中國經濟周刊》記者說：“門票收入應全歸管委會！旅游集團應該隸屬于管委會來管！”

　　目前，在門票收入分成上，黃果樹旅游集團將每年景區門票收入的30%，作為“資源有償使用費”交給管委會。管委會拿到這筆收入后，向市財政上交其中的40%，剩余的60%留給自己。

　　皮永國認為，門票出售應按照2006年國務院通過的《風景名勝區條例》去規范。根據《條例》，進入風景名勝區的門票，應由黃果樹管委會負責出售，此外，黃果樹旅游集團還應當繳納資源有償使用費。

　　近年來，黃果樹管委會幾乎每年都在向上級部門反映情況，爭取門票收入，但都未果而終。

　　峨眉山：管委會管不了占地修房

　　為了整合旅游資源，2008年，峨眉山風景區管委會和樂山風景區管委會合并，成立了峨眉山―樂山大佛景區管委會。當時的文件規定，管委會“在景區內行使縣級人民政府相關行政管理職能”。但管委會畢竟是事業單位，不是政府機關，事業單位的身份讓管委會在景區保護頻頻遭遇尷尬。

　　與一般農村居民不同，景區居民大多希望多蓋房子，為游客提供住宿而快速致富。然而，這些建設行為極易破壞當地的旅游資源和自然文化遺產，2006年，國務院通過的《風景名勝區條例》對此明令禁止。

　　對于景區內的違規建設行為，管委會必須堅決制止。但是依據我國現行法律規定，管委會不具有合法的執法主體資格，沒有行政執法權，不能得到人民法院的認同。

　　如果居民上訴，管委會有可能敗訴。“敗訴倒無所謂，但遺產保護就成了問題。”峨眉山―樂山大佛景區管委會黨委副書記吳萬林擔心，這樣下去很可能出現農民多占地、多修房，但管委會沒辦法制止的混亂局面。

　　管委會托管現象

　　據了解，1999年黃果樹管委會成立之初，為了統一管理景區，在景區周圍的鎮寧縣黃果樹鎮和關嶺縣白水鎮被交由黃果樹風景名勝區管委會托管。所謂托管，就是行政區劃不變，但人事檔案、人員工資由管委會負責管理。

　　目前，黃果樹鎮和白水鎮共有農民40000多人，他們當中很多人都會做“搓拉客”。為了解決這一亂象，黃果樹管委會曾開展了多番整治行動，然而因為人手不足，本想“短平快”的整治工作演變成了一場“持久戰”。

　　目前，管委會工作人員約200人，其中公務員47人。平均每天要迎送上萬名游客。“十一黃金周時，景區每天的游客接待量在10萬人左右，每天來往車輛有幾萬臺。”管委會一位姓朱的科長告訴《中國經濟周刊》。此外，管委會每天還要面對40000多居民的科教文衛體等社會事務，工作有些力不從心。

　　“200多人的管委會承擔了一級政府的所有職能，連計劃生育都管，職能太多，人手太少，說實話，不一定能辦好。”黃果樹景區管委會主任皮永國說，“管委會主要任務是景區的管理，而我要管大量的社會事務，包括景區居民的搬遷。 ”

　　與黃果樹景區管委會類似，峨眉山―樂山大佛景區管委會也代管了一個名叫黃灣鄉(行政區劃歸峨眉山市)的鄉鎮。代管與托管形式一樣，管委會同樣很無奈。

　　從管委會成立到現在，代管黃灣鄉的工作一直力不從心。因為并非一級政府，管委會的機構很難和樂山市及四川省的相關部門掛鉤，再加上財力有限，黃灣鄉的管理工作只能以峨眉山市為主，管委會為輔。

　　以教育為例，在峨眉山―樂山大佛景區管委會有宣傳文化教育局(掛精神文明建設辦公室和文物保護管理局牌子)專門負責教育，但是目前還只限于對管委會自身員工的宣傳教育工作。黃灣鄉有幼兒園、小學和中學，但目前這些學校的建制、教師的保障都由峨眉山教委在負責，整個系統和管委會沒有聯系。同時，黃灣鄉教育設施的資金投入，管委會也負擔不起。

　　峨眉山―樂山大佛景區管委會黨委副書記吳萬林向《中國經濟周刊》坦言，代管黃灣鄉，管委會什么都做不了，只能去“敲邊鼓”，在教師節和六一兒童節時，去學校慰問教師，看看孩子，算是“體現管委會的關懷”。

　　對于未來管委會的代管工作，吳萬林顯得有些惆悵，他說，現在管委會不僅要把遺產保護好，而且要處理景區大量原住民的社會問題，感覺有點難，“怕完不成國家交給的任務”，管委會只能盡力去做。

　　景區管理不能完全“開發區”化

　　北京大學政府管理學院博士后 金曉哲

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰略的大背景下，國家級風景區被當作核心旅游資源已經成為各地發展旅游經濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風景區管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節節上漲等問題不斷暴露出來。風景名勝區的保護也面臨著過度城市化、商業化與人工化的挑戰。作為保護地而設立的風景名勝區給人越來越像“旅游開發區”的感覺。

　　我國的風景名勝區大致等同于國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內務部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機構，實行獨立的垂直化集權管理，完全獨立于地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴格限制門票等費用的征收，對經營性業務采用授權經營的方式實現完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，并鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業和其他聯邦機構廣泛參與國家公園的保護行動等。

　　目前我國風景名勝區采用的是綜合管理與分級管理相結合的管理體制，在本質上屬于分權式的屬地化管理。屬地化管理在調動地方積極性、減少國家財政投入、協調景區內外部關系上具有優勢。但屬地化管理也滋生了重開發、輕保護，以經營代替或擠壓管理的問題，成為風景名勝區“開發區”化的癥結所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風景名勝區具有公共物品或準公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風景名勝區完全當作是地方性、開發性和盈利性資源來對待。從資源保護而言，垂直集權式管理效果最好。但當前風景區管理體制已經延續幾十年，各種利益格局已經固化，在短時期內想有所轉變也不現實。在既有框架下，風景名勝區管理體制仍須進一步理順。

　　首先，應加強風景名勝區管理機構設置。在國家和省區層面，應設立專門的管理機構風景名勝區管理局，加強垂直領導。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風景名勝區成立政府型管理機構。相比于省級和縣級，市級在管理的統籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準政府型、事業型甚至企業型管理機構，政府型管理機構職能與機構相對健全，利于同各級部門的對接，也利于社會性事務的管理與協調，更有利于避免多頭管理造成的權責不清。在機構設置上，應符合風景名勝區的自身特點，突出精簡和專業化特色，可采用公務員聘任制，避免人員和機構臃腫與效率低下等潛在的傳統弊端。

　　第二，要明確國家級風景名勝區的所有權、管理權、經營權和收益權等相關權利主體，在此基礎上科學合理地劃分各相關利益主體的責任、義務與權利。開發經營活動應嚴格限定在風景名勝區的承載力范圍之內，經營性活動應采用特許經營的方式，嚴格實行政企分開。

　　第三，要加快風景名勝區的相關立法。當前的《風景名勝區條例》在效力等級、實施權限范圍方面已經滯后于現實發展。應通過立法，在法律層面明確風景名勝區的使命、性質和國家責任，使風景名勝區的認定、規劃、保護、利用、管理和責任追究等行為都建立在法律基礎之上。

　　第四，加強社會參與和監督。缺少強有力的監管，分權式管理就會存在巨大風險。因此，應充分調動和利用社會力量參與風景名勝區的管理與維護。推進管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構建由國內外各相關領域專家、政府官員、非政府組織和群眾構成的多元監督體系。