為濕地保護提供法制保障??《武漢市濕地自然保護區條例》若干亮點解讀

　　2010年2月2日，是第14個“世界濕地日”，今年的主題是“濕地、生物多樣性與氣候變化”。作為武漢市“世界濕地日”宣傳活動的“重頭戲”，《武漢市濕地自然保護區條例》同日在《長江日報》上全文公布，并于2010年3月1日起施行。這樣一部涉及面廣、具有地方特色的法規，在促進我市“兩型社會”建設中的作用如何，引來社會的關注。

　　不抵觸與有特色

　　“不抵觸”是地方立法的一項基本原則，“有特色”是地方立法的靈魂。正確處理好兩者的關系，地方立法的質量才會有保障。

　　從濕地保護的立法現狀來看，目前國家尚無專門的濕地保護方面的綜合性法律法規，現有的多部法律法規雖然涉及到與濕地資源有關的問題，比如環境保護法、森林法、野生動物保護法、自然保護區條例等，但是存在著概念不統一、有些具體規定不一致以及與生態環境保護的發展需要不適應等問題。因此，在《武漢市濕地保護區條例》制定過程中，在管理體制的設置、保護區的建立以及分區管理等一些重要內容的規定方面，嚴格按照國務院的自然保護區條例和省政府的有關規章的規定不與上位法相抵觸。如條例（草案）中曾規定保護區分為國家級、省級、市級和區級，但上位法關于保護區的劃分只規定到市（縣）級，因此經過認真研究后及時作出修改，刪去了建立區級保護區的有關內容。

　　為了突出地方性法規的特色，條例在保證地方立法具體內容合法性的基礎上，作出了一些富有創意的規范。比如，針對我市濕地資源現狀和保護實際，考慮到濕地系統的構成要素眾多，濕地的權屬和管理涉及多個部門，對我市濕地保護進行全面立法的時機還不成熟，條例在適用范圍的規定上，將我市現有的五個濕地自然保護區以及以后依法成立的濕地自然保護區作為調整對象，這與外地就某一個濕地自然保護區進行專門立法或者對濕地保護進行全面立法有所區別，這種做法在目前的地方立法中尚屬首創，既妥善解決了有關管理部門職責交叉的問題，又增強了執法的可操作性；既突出了法規的針對性，又體現了立法的前瞻性。

　　保護與利用

　　長期以來對濕地的不正確認識和對濕地利用的片面理解，以及由此產生的不合理的政策導向和經濟利益驅動下的短視行為，是導致濕地資源得不到有效保護的主要原因。因此，條例把處理好濕地資源保護和利用的關系，充分調動各級政府和部門保護濕地的積極性作為主體宗旨，并突出了法規在實施過程中的可操作性。

　　條例明確了以保護為本的指導思想，堅持在保護中發展，在發展中保護，以嚴格保護來規范利用行為，以科學利用來鞏固保護成果，把濕地保護納入可持續發展道路。比如，在資源保護的規定方面，條例堅持全面保護、從嚴保護、科學保護的原則，從明確日常管理機構的設立及職責、明確保護區的功能區域劃分、明確保護區內的一般性禁止行為規范以及明確相關保護工作機制等四個方面對保護區內的濕地資源的保護進行了系統規定。在資源利用的規定方面，條例堅持科學利用、持續發展的原則，根據上位法關于核心區、緩沖區和實驗區的保護要求，有區別地加以規定。一是規定市、區人民政府應當建立保護區生態效益補償機制，對因保護濕地資源需要而受到經濟損失的原有居民和單位，依法給予補償。二是對核心區、緩沖區和實驗區這三個功能區域內的行為規范分別作了規定，并且對核心區內原有居民遷出后的安置問題作了原則規定。三是對開墾濕地、燒荒、采砂等嚴重破壞濕地的行為作了禁止性規定。

　　應急與長效

　　由于保護區內濕地資源的多樣性和特有性，以及每個保護對象的生態、進化過程都不一樣，因此采取一些應急保護措施對于及時恢復被破壞的濕地生態功能、妥善處理好各類突發事件具有積極的作用。但是要想提高濕地保護效率、實現濕地資源保護的可持續發展，必須把建立長效保護機制作為保護工作的重中之重。

　　在應急保護管理措施規定方面，一是規定了政府及其有關主管部門的職責，如在保護區內建設維護生態環境的基礎設施、對保護區生態環境構成侵害的行為及時采取措施予以制止等；二是規定了保護區管理機構的職責，如對生病、受傷、擱淺或者被困的野生動物及時實施緊急救護、對保護區內發生的突發事件采取相應的應急處置措施等。在長效保護管理措施規定方面，一是要求市、區人民政府加強對保護區保護工作的領導，建立保護工作協調機制，將保護區保護工作納入本地區國民經濟和社會發展規劃；二是要求保護區所在地的區人民政府制定科學的濕地保護規劃，報市人民政府批準后組織實施；三是要求有關部門和管理機構應當在保護區內建立物種適時監測體系、野生動物疫病和植物病蟲害預防監測機制，開展生態環境監測，并對保護區的生態功能定期進行評價。

　　原則性與靈活性

　　在法律責任的設定上，條例既充分考慮到濕地保護的實際需要，又堅持嚴寬結合、過罰相當的原則；既嚴格按照法律、行政法規的有關規定設定行政處罰的行為、種類和幅度，又堅持從本地區實際出發，創制性地設置了一些處罰條款。

　　在對以挖塘、填埋等方式破壞濕地的行為設定處罰規定上，考慮到這類行為對濕地資源的破壞非常嚴重，而且恢復起來難度很大，因此條例堅持從嚴處罰，設定了五萬元的處罰上限；在對撿拾鳥蛋的行為設定處罰規定上，由于在實際生活過程中，既有保護區原居民在生產生活過程中撿拾鳥蛋的情形，也有偶爾撿拾或為了謀取非法利益而有規模的撿拾以及收售鳥蛋的情形，因而條例根據違法情形的不同設定了兩個不同的處罰幅度，視撿拾鳥蛋的數量、種類及違法主觀意圖不同來區別處罰。同時考慮到在行政執法過程中，有關當事人拒不執行處罰決定的情況時有發生，為了增強行政處罰的實效性和針對性，確保被破壞的濕地資源能夠得到及時有效的恢復，條例規定如果當事人拒不恢復或者恢復不符合國家有關規定的，由林業主管部門組織代為恢復，所需的恢復費用由當事人承擔。