重慶市園林局總工程師周進到會發言

　　中國風景園林網訊　為研究交流和探討風景園林依法行政、加強行業管理、促進風景園林事業發展問題，2008年11月29日全國風景園林行業管理與法制建設研討會在湖南省長沙市召開。會議由中國風景園林學會信息委員會、長沙市園林管理局主辦；中國建設報社、中國風景園林網、中國城市出版社風景園林圖書出版發行中心、長沙市園林綠化協會承辦。

　　住房和城鄉建設部城建司、長沙市政府、湖南省建設廳、中國風景園林學會信息委員會的領導到會講話；北京、重慶等二十多個市、縣城建、園林主管部門、學會的領導同志，北京林業大學專家以及部分園林綠化工程企業負責人到會并發言。會上還表彰了2007年度評選出的先進集體和先進個人。

　　重慶市園林局總工程師周進到會并發言，他發言的主題是：控規綠線管理與控規綠線數據庫，重慶市的經驗探索探索獲得到會代表的極大關注。

綠線管理與控規綠線數據庫

　　周 進　 2008年11月

　　前 言

　　? 2001年5月,《國務院關于加強城市綠化建設的通知》（國發[2001]20號）。（要建立并嚴格實行城市綠化“綠線”管制制度。）

　　? 2002年9月,建設部令112號發布了《城市綠線管理辦法》,自2002年11月1日起施行。 （第一條,為建立并嚴格實行……根據《城市規劃法》, 《城市綠化條例》等法律法規,制定本辦法。）

　　? 2003年1月,北京市規劃委、北京市園林局

　　關于實施建設部《城市綠線管理辦法》有關問題的通知

　　? 2004年5月,重慶市規劃局、重慶市園林局

　　《重慶市城市綠線管理實施辦法》

　　? 2005年6月,長沙市人民政府， 《長沙市城市綠線管理辦法》

　　一、 城市園林綠化規劃實施管理

　　?在城市規劃中，城市園林綠地系統規劃是其中的法定的重要的專項規劃內容。

　　在我國目前的城市規劃建設管理體制下，園林綠化規劃管理必須有效的切入到城市規劃管理的相應環節之中，才能實現有效的管理。包括制定相應的技術標準、編制規劃、以及對建設項目實施的規劃控制。

　　?從城市園林綠化建設實踐看，城市園林綠地的建設實踐活動大致可分為城市開發與園林建設、公共干預、以及管理維護三大層面。城市開發提供的園林綠地占到了城市綠地總量的2/3左右。這里重點介紹針對城市開發中涉及園林綠地的管理策略。

　　?在市場經濟條件下，政府、開發商、風景園林規劃設計都是影響城市園林綠地形成的重要因素。

　　?這里需要重點探討城市開發與園林建設

　　1、1 城市開發與園林建設

　　1.1.1 城市開發的主要環節

　　按照城市開發進行的過程，可以將城市開發劃分為若干環節。一個完整的市場開發過程可以大致分為 城市開發決策、工程建設、銷售租賃 三個階段，每個階段又可分為若干環節（如下表）。

　　?工程設計是我國目前城市規劃干預城市開發的核心環節

　　工程設計階段一般可分為總體設計、單體建筑設計、園林綠化設計、室內環境設計4個層次。 后3層次設計又分為方案設計、初步設計、施工圖設計3個階段。

　　工程建設階段一般可分為建筑工程建造、園林綠化工程建造、竣工驗收三個環節。建筑工程建造的產品――房屋是市場開發的核心。園林綠化工程建造對公共空間品質有著具體而重要的影響。工程建設須按照規劃批準的工程設計文件施工（其中園林綠化工程建設須按園林部門批準的設計文件施工）。對此，竣工驗收是目前我國規劃、園林干預工程建設的主要環節。

　　銷售租賃階段可劃分為申請“銷售許可證”、產權登記，產權交易（過戶產權證）。嚴格地說，只有合法取得的產權空間才能在市場上進行銷售和轉讓。也就是說，城市規劃通過提供合法取得“產權空間”的規劃條件（具體就是規劃設計要求）而干預工程建設和房屋銷售兩個階段。因此，規劃部門提供的規劃條件和規劃部門批準的工程設計文件是工程建設階段和房產銷售階段有關“產權空間”方面公共干預的主要法定依據。

　　但規劃對于房產市場上的核心產品――“房屋產權”則只有微弱的約束力。對此，需要完善相關法規制度以改進規劃控制機制。

　　1.1.2 城市規劃干預城市開發的法定程序與過程

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，城市規劃成為政府干預城市開發的主要手段之一。根據《城市規劃法》，城市規劃干預城市開發的核心手段是“一書兩證”的設計審批制度。實質是行政審批。通過提供規劃設計條件，并據此審查規劃設計和工程設計，核發“一書兩證”。從控制論角度，這是規劃控制的核心環節。

　　以國家《城市規劃法》為主干法的規劃法規體系詳細規定了城市規劃制定和實施的程序和要求。建立了一個完善的城市規劃制定、實施管理的法定程序，也就是城市規劃制定和實施以發揮作用的過程（如下圖）。

　　1.1.3 規劃控制

　　? 規劃控制是城市政府及其城市規劃行政主管部門（控制主體）對城市開發的控制。具體就是通過編制城市規劃確定控制目標和控制內容，并據此對具體開發項目提出具體規劃設計條件（控制方法）且實施監督管理。編制城市規劃、提出規劃條件、實施監督管理這些實際上構成了規劃行政的主要內容。廣義的規劃控制等同于規劃行政。

　　?針對具體城市開發的規劃控制，就是提出規劃設計條件并監督實施。具體就是核發“一書兩證”的規劃管理。與城市開發主要環節相對應，“提出規劃設計條件”主要針對“開發決策階段”的工程設計，又可分解為核發“一書兩證”的三個“設計審查”環節（如下表），每個環節分別提出深度不同的規劃設計條件作為核發“一書兩證”的法定技術依據。

　　?規劃控制在工程建設環節上的控制乏力，突出的表現在附屬開發項目的園林綠化建設上。在城市開發的過程中，園林綠化工程建造一般是工程建設階段的收尾工程。這使在核發“工程規劃許可證”時難以將“園林綠化設計”納入規劃控制系統，或者不負責任的開發商應付了事。這是我國目前城市公共空間系統中附屬開發項目的公共空間、園林綠化品質良莠不齊的主要原因。對此，有必要將“園林綠化設計”作為單獨的“設計審查環節”。針對城市開發工程建設的相應環節，可以將“工程規劃許可證”細分為“主體工程規劃許可證”和“園林綠化程規劃許可證”分別實施控制。

　　?我國規劃控制在四個方面的現實困惑影響著規劃控制的有效實施。

　　第一，對具體開發項目的規劃控制主要集中在工程設計環節，而在對工程建設和租賃銷售環節缺乏有效的控制。

　　第二，規劃控制的法律對象是工程設計，而不是“產權空間”。

　　第三，公眾參與規劃如何從“認識”走向“行動”。

　　第四，規劃控制內容的可操作性問題。