淺析理順風景名勝區管理體制
根據溫州市第十一屆人民代表大會第一次會議，有市人代表聯合提案《關于理順風景名勝區管理體制的建議》，本人非常重視，進行深入調研為風景名勝區進一步理順管理體制，加強市風景區統一管理建言獻策，供領導同志參考。
一、例楠溪江風景名勝區基本情況：
1988年，經國務院批準設立楠溪江國家級風景名勝區，總面積671km2， 景區內有16個鄉鎮234個行政村，人口22.6萬占永嘉縣總人口1/4。
1986年，為了加強對楠溪江風景名勝區開發的領導和協調，永嘉縣成立了楠溪江風景名勝區開發領導小組，7月份，成立風景旅游辦公室；1989年8月，溫州市人民政府批復（溫政〔1989〕192號文件），同意建立楠溪江風景名勝區管理局，作為永嘉縣政府管理楠溪江風景名勝區的行政職能部門，并明確管理局局長由縣人民政府分管副縣長兼任；1989年至1997年，楠溪江風景旅游管理局作為縣人民政府行使風景旅游管理的行政職能部門，在協調、管理、指導和發展楠溪江風景旅游事業中發揮了不可替代的作用。1997年機構改革為縣政府正科級風景旅游管理部門。
二、管理體制不順是困擾風景名勝區發展重要因素之一
風景名勝區涉及到規劃、土地、林業、環保、宗教、公安、交通、工商、企業、鄉鎮等諸多部門、單位和個人，同一塊地方存在著多重管理，協調工作難度較大。風景行政主管部門因正科級職權所限缺少準政府職能，往往難以實施風景名勝區管理條例中要求的“統一管理”。
一是風景區管理機構級別低與部門、鄉鎮協調難。1997年機構改革，不少風景旅游管理局被定編為縣政府直屬事業正科級單位，管理局難以替代政府牽頭協調和行政執法主體資格，造成職責不清，政出多門，風景旅游管理局難以協調與鄉鎮、部門的關系，行業管理力度弱化，使得許多相關風景旅游政策措施難以貫徹實施，在處理相關部門、鄉鎮問題時，要坐等縣政府進行牽頭協調，致使工作效能大打折扣，成為無效勞動。
二是行政職責不清，政府部門多頭管理現象嚴重。目前政府部門職能設定交叉繁多，這是不爭的事實，行政管理軟弱無力，難免出現各部門各自為政的現象，使破壞風景資源的行為得不到有效竭制；風景名勝區內建設項目“一書兩證”審批，是保護風景名勝資源的重要調控手段，景區與鄉鎮交叉重疊范圍管理混亂，建設性的破壞現象仍不時出現，不僅在群眾中造成不良影響，而且更為嚴重的是可能會破壞一些原生景觀，行政執法主體不明確，小水電建設、沿江經營性無序采砂屢禁不止，致使風景資源人為因素破壞時有發生，給風景名勝事業帶來損害。
三、借鑒其他國家級風景名勝區成功做法
在管理體制上，四川省和黃山、井岡山、泰山和本省的西湖、雙龍、普陀山等風景名勝區，管理體制比較順，可以借鑒學習。安徽黃山、山東泰山、四川娥眉山、本省普陀山等全國其他國家級風景名勝區，均成立了具有縣一級政府管理職能，能夠有效實施對風景名勝區的統一管理的機構。如安徽黃山風景名勝區管理委員會作為景區管理機構，為地市級單位，管委會主任由市長兼任，下設辦公室、政治處、基建處、園林處、規劃土地處、公安處、工商處等處室（對外稱局），作為市政府直接派出機構，行使部分地級政府管理職能。我省普陀山風景名勝區管理機構受舟山市政府直接領導，為正處級行政單位，行使一定的政府職能，并在財政方面實行獨立核算，市政府派駐在普陀山的各部門受管理局領導，其雙重管理單位的正副職行政領導由管理局任免，普陀山鎮黨政人大領導人選由管理局黨委研究確定，從而保證了普陀山景區的統一管理，確保景區的管理和建設等各項工作順利進行。另外，像陜西寶雞市五臺山風景名勝區管理機構，其行政級別為縣級，具有政府職能，景區內的社會治安、工商、稅務、宗教等事務也由管理局統一管理。
四、機構改革建議
根據《風景名勝區條例》第四條要求：“風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置風景名勝區管理機構，負責風景名勝的保護、利用和統一管理工作”。為此建議理順各級風景名勝區管理體制建議有三種形式供選擇：
1、根據國家級風景名勝區通常應設置副縣級以上級別的管理機構。提升現國家級風景旅游管理局級別為副縣級。局黨委書記進入當地縣委常委，市縣雙重領導以縣為主。這有利于對風景區實行統一管理。這種形式如同雁蕩山。
2、建立國家級風景旅游管理委員會，管委會主任由縣委常委副縣長擔任，管委會具有準政府責能，實行風景區內風景旅游規劃建設、土地管理、公安、工商、環保、林業等執法管理職能。撤?原科級風景旅游管理機構，這種辦法在金華雙龍已經有效實施。
3、充分發揮現有以地方黨委政府領導牽頭的各縣級風景旅游協調領導小組的作用。協調小組辦公室主任由風景旅游管理局局長擔任，每年工作有計劃，年終有總結。政府部門各司其責，定期與不定期開會研究風景區重大工作部署和決策。此種管理形式有麗水縉云仙都、臺州天臺山、仙居仙人居風景名勝區都在推行，對風景名勝區的管理和風景旅游業的發展起到良好的效果，但該方案要防止各部門各自為政，缺乏主動協調，難以達到理順體制的目的。
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